Comentario a la recomendación octava del pacto de Toledo en su versión de 2020: la gestión del sistema.

¿Quieres saber cuál es la visión que tiene el Pacto de Toledo sobre el modelo ideal de Gestión de la Seguridad Social?

Desde su configuración inicial en abril de 1995, el Pacto de Toledo surgido en el Seno del Congreso de los Diputados supone una herramienta esencial para garantizar la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social en España; este sistema se configura como elemento imprescindible en la protección al ciudadano frente a aquellas situaciones de necesidad individualmente consideradas.

El Pacto de Toledo tiene la misión de adaptar la protección del Estado al momento histórico en que se desarrolla, modulando esta protección en función de objetivos cambiantes, garantizando la toma de decisiones adecuadas y consensuadas que permitan la adaptación del sistema de pensiones.

La nueva versión aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados el 19 de noviembre de 2020, tras casi diez años de la anterior, contiene veintidós recomendaciones generales al Gobierno. Se retoman las preocupaciones de anteriores versiones como la separación de fuentes, el sostenimiento del sistema, la revalorización de pensiones o la creación de la Agencia única de Seguridad Social, a la vez que se introducen nuevas encomiendas en lo relativo a la juventud como equilibrio generacional, a la digitalización o a la dotación de plantillas de las Entidades Gestoras y Servicios comunes.

En el libro, Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" (2020)- Aranzadi – 2021, dirigido por el profesor Francisco Javier Hierro Hierro (Doctor en Derecho del Trabajo, profesor Titular de la UEX), hemos colaborado diferentes autores realizando un análisis exhaustivo de todas y cada una de las Recomendaciones de la Comisión.

Mi colaboración ha profundizado en los principales aspectos de la recomendación octava, especie de miscelánea temática, que aborda el problema de la gestión de la Seguridad Social desde una perspectiva eminentemente práctica, teniendo en cuenta que la crisis sanitaria ha provocado un cambio sin precedentes en el modelo de actuación de Entidades Gestoras y Servicios Comunes. La creciente digitalización o la escasez estructural de recursos humanos han ocasionado un descrédito social que obliga a replantearse las estructuras existentes. Por otro lado, la política de aplazamientos y fraccionamientos ha permitido el mantenimiento de empleo y actividad económica de las empresas, demostrando la importancia de contar con un sistema de protección eficiente que responda ante sus afiliados en situaciones de necesidad.

Te dejo un pequeño resumen:

1.- La eficacia en la gestión como principio de legitimidad:

Comienza la Recomendación octava indicando que la legitimidad del sistema de Seguridad Social también está relacionada con una gestión eficaz y eficiente que responda, adecuadamente, con agilidad y de forma comprensible a las demandas de los ciudadanos.

La actual crisis sanitaria ha provocado un cambio sin precedentes en el modelo de actuación de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes en relación con las materias de las que son responsables. El cierre de oficinas, la demora en los plazos de resolución y las medidas de prevención así como el uso generalizado de cita previa o la atención predominantemente telefónica y telemática, han ocasionado una reacción generalizada del usuario que no ha sido positiva en todos los casos. A la vez que evoluciona la gestión, es necesario modernizar las Instituciones para asumir estas nuevas formas de trabajo, dotándola de una estructura eficaz que logre mantener la encomienda de protección que le atribuye el Artículo 41 de la Constitución y un eficiente servicio al ciudadano.

Por ello, si entendemos que el principio de legitimidad del sistema está íntimamente relacionado con una gestión eficaz y eficiente que responda con agilidad y de forma comprensible a las demandas de los ciudadanos, ¿podría considerarse que realmente estemos asistiendo al inicio de una crisis de legitimación en la Institución? Aunque la opinión ciudadana debe tomarse con la cautela que una situación extraordinaria requiere y resulta bastante prematuro hablar de crisis general de confianza, no es de extrañar que la recomendación Octava del Informe de Evaluación del Pacto de Toledo comience con una referencia directa al concepto de legitimidad, otorgándole mayor relevancia que en versiones anteriores. Y es que, no puede olvidarse que el sostenimiento del sistema pasa por una gestión eficaz que garantice el Estado de Bienestar y una adecuada protección para aquellos que más lo necesitan, A su vez, esta gestión necesita capital humano para poder acometerla. Además, la mejora en la eficiencia y eficacia de los servicios públicos que se prestan a través del sistema de la Seguridad Social pasa por rediseñar la actual organización parcelada, como se analizará en epígrafes posteriores.

2.- Régimen económico y Gestión Acorde con la Constitución y los diferentes Estatutos de Autonomía:

Partiendo de la idea del que el sistema de Seguridad Social debe modularse y adaptarse a la realidad temporal en la que se desarrolla, la Comisión mantiene la conveniencia de potenciar la mejora del sistema de Seguridad Social, incluida la correspondiente a su régimen económico, a través de una regulación integradora del modelo y las funciones propias del mismo y de una gestión acorde a la Constitución y a los diferentes Estatutos de Autonomía. Queda pendiente ver cómo esta idea se articula en la práctica a la vista de los diferentes procesos judiciales en los que determinadas Comunidades Autónomas reclaman competencias sobre el régimen económico de la Seguridad Social.

Para el Tribunal Constitucional el reparto está claro, pues admite que las Comunidades ejerzan competencias en materia de prestaciones asistenciales, siendo las prestaciones de naturaleza contributiva gestionadas exclusivamente por el Estado.

Además, resulta necesario establecer mecanismos efectivos de colaboración que eliminen duplicidades innecesarias: La Comisión defiende una más estrecha y adecuada coordinación entre el sistema de prestaciones de la Seguridad Social y los sistemas asistenciales autonómicos, apostando por el desarrollo de políticas cooperativas que permitan conocer con detalle el destino de las prestaciones y reforzar las mejores prácticas con el propósito de mejorar el grado de cumplimiento de los objetivos perseguidos. La coordinación entre Estado y Comunidad Autónoma debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema. En este sentido, la Tarjeta Social Digital servirá como instrumento en el proceso de reordenación de prestaciones, para mejorar la cobertura y cubrir las lagunas de protección que se detectan en el sistema ya que recogerá, de manera fiable y con independencia de su origen, la totalidad de prestaciones asignadas a cada beneficiario.

3.- La creación de una Agencia Única de Seguridad Social:

Retomando la idea principal de que el sistema de seguridad social no constituye únicamente un compendio de leyes sino que supone el motor vertebrador del equilibrio social del país, la Comisión integradora del Pacto de Toledo es consciente de que el modelo de gestión actual ha llegado a un punto en el que resulta complicado extraer nuevos valores añadidos. A tal fin, considera conveniente la creación de una agencia de Seguridad Social que garantice, no solo la oportuna simplificación, racionalización, economía de costes y eficacia, sino la mejor aplicación de los principios de solidaridad, igualdad en el trato y equidad entre generaciones que informan el sistema español de Seguridad Social. Cierto que la idea no es nueva, pero la reciente crisis sanitaria ha dejado al descubierto una serie de carencias que requieren solución urgente. La incuestionable falta de recursos humanos, la obligatoria transformación digital y la necesaria convergencia de las Entidades hacia un Organismo único, libre de competencias fragmentadas, ponen nuevamente en el centro del debate la conveniencia de crear la denominada Agencia única de Seguridad Social.

4.- La urgente e inaplazable necesidad de reforzar la dotación de las plantillas:

Cualquier organización que busque una gestión de éxito debe afianzar el valor de su capital humano como un elemento principal. Pero unas razones que parecen tan obvias no tienen tradición previa en la Administración que, fruto de las políticas de recortes de los últimos años, ha provocado un sangrado de trabajadores sin precedentes. Este hecho, amparado en la excusa de la creciente digitalización como sustitutivo humano, ha ocasionado una pérdida de conocimiento y de capacidad de difícil reparación.

La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2008 fue la última en comprometerse a incrementar el número total de plazas de nuevo ingreso para el personal del sector público como máximo, igual al 100 por ciento de la tasa de reposición de efectivos, concentrándose en los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideraran prioritarios o que afectaran al funcionamiento de los servicios públicos esenciales.

Desde ese momento, la cobertura de puestos a través de funcionarios de nuevo ingreso fue reducida sistemáticamente. Con la Ley General de Presupuestos del año 2017 ha cambiado la tendencia de austeridad, pero ¿será suficiente el esfuerzo para recuperar el capital humano perdido? Probablemente no. Si comparamos datos periódicos de ocupación, de los 31.472 efectivos disponibles en 2002, sólo quedan 20.509 en activo (10.205 del INSS y 10.304 de TGSS), con edades medias superiores a 50 años (los trabajadores menores de 50 años suponen un 15 por ciento del total, siendo los mayores de 60 años un 28 por ciento. Los trabajadores con edades entre 50 y 59 años suponen 57 por ciento).

La situación es crítica. Por tanto, para contribuir a la mejora de las funciones que desarrollan las distintas Entidades Gestoras y los Servicios Comunes de la Seguridad Social y garantizar el carácter público de la gestión del sistema, la Comisión plantea la urgente necesidad de reforzar la dotación de las plantillas. En este sentido, se considera inaplazable abordar un plan integral de recuperación y renovación de la plantilla de personal al servicio de la Seguridad Social, a tal efecto, debe programarse la cobertura ordenada, paulatina e ininterrumpida del desmesurado número de plazas que han ido quedando vacantes durante las últimas décadas en los diferentes niveles de gestión del sistema de Seguridad social, a fin de evitar que la pérdida de recursos humanos pueda afectar a la atención eficiente, adecuada y ágil que la ciudadanía demanda de la Seguridad Social. Igualmente, debe mantenerse la inversión en recursos electrónicos, así como en formación de las plantillas, dado que siguen constituyendo herramientas esenciales. La crisis sanitaria ha empujado a las entidades públicas a consolidar la transformación digital buscando una mayor automatización, eficiencia y respuesta ciudadana. El cierre temporal de las oficinas de atención al público y la necesidad de mantener la gestión en unos niveles aceptables obligó al uso masivo de herramientas digitales que permitían acceder a muchos servicios a la vez mediante un mismo canal. Pasado el furor inicial, cabe preguntarse si los sistemas implantados son buenos para la ciudadanía porque favorecen la eficiencia y el ahorro público en recursos humanos y/o materiales, o bien ocurre que el ciudadano no quiera o no pueda prescindir de las tradicionales formas de prestar el servicio público.

5.- Fraccionamientos y aplazamientos:

Por último, la Comisión constata que, en supuestos de dificultades, las políticas de aplazamiento y fraccionamiento en el pago de las deudas con la Seguridad Social, han tenido unos efectos favorables para el mantenimiento del empleo y de la actividad de las empresas. Por ello, insta a analizar posibles mejoras en su aplicación, con criterios adecuados y claros para proceder a la correspondiente autorización administrativa que salvaguarden el equilibrio presupuestario del sistema.

Los aplazamientos como medida protectora han estado presentes en el Pacto desde 2003. Durante la crisis económica fueron imprescindibles como medio de liquidez pero ha sido precisamente la llegada de la crisis sanitaria actual la que ha puesto de manifiesto la importancia real de este tipo de soluciones. Si en versiones anteriores del pacto se apoyaba el mantenimiento de la regulación actual y se pedía analizar la posible introducción de mejoras en su aplicación, ahora se recomienda el uso de criterios adecuados y claros que salvaguarden el equilibrio presupuestario del sistema.

A pesar del carácter discrecional del aplazamiento, resulta incómodo pensar que los criterios generales de concesión puedan ser diferentes dependiendo del ámbito competencial, geográfico o material. Este hecho conllevaría desigualdades dependiendo del análisis que cada unidad realice o interprete de los datos del deudor referente a su situación morosa con otras Administraciones Públicas, sus clientes o proveedores o su posible situación de deuda como administrador. La valoración uniforme de estas cuestiones debe permitir al órgano competente verificar que queda acreditada la concurrencia de circunstancias económicas o de otro tipo que impiden el ingreso de la deuda de manera inmediata, que tales circunstancias tengan carácter coyuntural, no estructural y que no existan dificultades económicas que pongan en peligro la efectividad del aplazamiento.

En el año 2020, ante la emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID-19 y su repercusión en la liquidez de las empresas y de los trabajadores por cuenta propia, aparecen una serie normas que utilizan aplazamientos a un tipo de interés reducido o modulan sus requisitos y moratorias en el pago de las deudas para beneficiar, junto a las exoneraciones, a aquellos sectores de la actividad económica más golpeados por los cierres y reducciones de actividad.

Puedes adquirir el libro aquí: Perspectivas jurídicas y económicas del Informe de Evaluación y Reform a del Pacto de ToledoDúo - Aranzadi | Thomson Reuters

Querido lector, el contenido de este estudio doctrinal fue elaborado según la normativa vigente en noviembre de 2020. Debes tener en cuenta que no recoge posibles modificaciones normativas posteriores a dicha fecha.